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Regulación de los servicios de agua potable y saneamiento

Por: Comunicación Social ANEAS

Recientemente, la Revista Agua y Saneamiento realizó una entrevista al Dr. Héctor Herrera Ordóñez, quien es especialista en los temas de Derecho Hídrico, Derecho Ambiental y Litigio Contencioso Administrativo, para que compartiera con nuestros lectores sus puntos de vista acerca de la regulación de los servicios de agua potable y saneamiento en México.

Héctor Herrera Ordóñez es abogado egresado de la Escuela Libre de Derecho, cuenta con una especialidad en Derecho Económico y Corporativo por la Universidad Panamericana, así como un Doctorado en Derecho por esa misma universidad, habiendo obtenido el grado de Doctor en 2012 con la tesis doctoral “Problemática Jurídico Ambiental del Suministro, Saneamiento y Contaminación del Agua Dulce en el Mundo y en México. Una Propuesta de Solución”. Tiene más de 29 años de experiencia profesional en el campo del Derecho Hídrico, Derecho Ambiental y Litigio Contencioso Administrativo en la Ciudad de México. Actualmente es socio del despacho de abogados Haynes and Boone, S.C. (oficina México).

Agua y Saneamiento (AyS): ¿Cómo se articulan los instrumentos regulatorios del país en materia de agua potable, drenaje y saneamiento?

Héctor Herrera Ordóñez (HHO): Las principales normas jurídicas aplicables en México en materia de agua potable, drenaje y saneamiento son las siguientes: (i) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (ii) la Ley de Aguas Nacionales; (iii) Ley Federal de Derechos; (iv) Normas Oficiales Mexicanas; (v) Programa Nacional Hídrico; (vi) Leyes Estatales en Materia Agua; y, (vii) Leyes Locales en materia de contribuciones por servicios municipales de suministros de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de aguas residuales.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo Constitución) es la norma de mayor jerarquía que establece el régimen jurídico del agua, disponiendo al efecto lo siguiente:

• Reconoce el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. (1)
• Faculta al Congreso para legislar en materia de uso y aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal. (2)
• Establece cuáles son las aguas propiedad de la Nación (de jurisdicción federal), así como aguas integrantes de la propiedad de los terrenos y las aguas de competencia local. (3)
• Establece la posibilidad de que los particulares o las sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas puedan explotar, usar o aprovechar las aguas nacionales mediante concesión. (4)
• Faculta al Estado para: (i) regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación; (ii) tomar las medidas necesarias para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; y, (iii) tomar las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. (5)
• Establece la rectoría económica del Estado, indicando que éste apoyará a las empresas del sector social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte en interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. (6)
• Faculta al Congreso para revisar las medidas adoptadas por el Consejo de Salubridad General para prevenir y combatir la contaminación ambiental. (7)
Faculta al Congreso para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. (8)
Establece que los municipios tendrán a su cargo, los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. (9)
• Establece que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. (10)
Faculta a los municipios para participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia. (11)

La Ley de Aguas Nacionales (12) es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución en materia de aguas nacionales, y tiene por objeto (13) regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable. (14) De esta Ley destaca lo siguiente en materia de agua potable, drenaje y saneamiento:

• Define "Sistema de Agua Potable y Alcantarillado" como conjunto de obras y acciones que permiten la prestación de servicios públicos de agua potable y alcantarillado, incluyendo el saneamiento, entendiendo como tal la conducción, tratamiento, alejamiento y descarga de las aguas residuales. (15)
• La Comisión Nacional del Agua (en lo sucesivo CONAGUA) tiene atribuciones para fomentar y apoyar los servicios públicos urbanos y rurales de agua potable, alcantarillado, saneamiento, recirculación y reúso en el territorio nacional, para lo cual se coordinará en lo conducente  con los gobiernos de los estados, y a través de éstos, con los municipios. (16)
• La explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales superficiales o del subsuelo por parte de los sistemas del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), estatales o municipales de agua potable y alcantarillado, se efectuarán mediante asignación que otorgue "la Autoridad del Agua", en los términos dispuestos por el Título Cuarto de la Ley de Aguas Nacionales. Las asignaciones de aguas nacionales a centros de población que se hubieran otorgado a los ayuntamientos, a los estados, o al Distrito Federal, que administren los respectivos sistemas de agua potable y alcantarillado, subsistirán aun cuando estos sistemas sean administrados por entidades paraestatales o paramunicipales, o se concesionen a particulares por la autoridad competente. (17)
• Es competencia de las autoridades municipales, con el concurso de los gobiernos de los estados en los términos de esta Ley, la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales que se les hubieran asignado, incluyendo las residuales, desde el punto de su extracción o de su entrega por parte de "la Autoridad del Agua", hasta el sitio de su descarga a cuerpos receptores que sean bienes nacionales. La explotación, uso o aprovechamiento se podrá efectuar por dichas autoridades a través de sus entidades paraestatales o de concesionarios en los términos de Ley. (18)

AyS: ¿Cómo se puede lograr la congruencia entre la responsabilidad de los Organismos Operadores con los requerimientos de la legislación actual?

HHO: Por un lado eliminando el subsidio en los servicios de suministro de agua potable, drenaje y saneamiento para que se pague el costo real del servicio; y, por otro, reestablecer presupuesto al subsector de agua potable y saneamiento que para el ejercicio 2017 fue drásticamente reducido.

AyS: ¿Cuáles son las tendencias en materia de regulación de los servicios de agua potable y saneamiento?

HHO: Eliminar los subsidios en los servicios de suministro de agua potable, drenaje y saneamiento para que se pague el costo real del servicio.

AyS: ¿Qué desafíos impone para los Organismos Operadores el Derecho Humano al Agua Potable y el Saneamiento?

HHO: Uno de los principales desafíos para los Organismos Operadores frente al Derecho Humano al Agua Potable y el Saneamiento es el suministro de agua potable a personas que no pueden pagar por ese servicio y a pesar de ello se les debe suministrar un mínimo vital. A este respecto la legislación federal no establece el volumen de ese mínimo vital y por tanto las entidades federativas están legislando estableciendo distintos criterios para determinar dicho volumen. Urge que la legislación federal establezca ese volumen.

Si bien corresponde a cada país determinar el volumen mínimo razonable de agua necesaria para satisfacer los usos personales y domésticos, las cifras suministradas en las publicaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) pueden servir de orientación. Por consiguiente, se necesitan entre 50 y 100 litros de agua por persona por día para asegurar la satisfacción de todas las necesidades de salud. 25 litros por persona al día representa el nivel mínimo para mantener la vida. En casos de emergencia, tales como desastres naturales, se sugiere un abastecimiento de 7.5 a 15 litros mínimos por persona y por día. Estas diversas cantidades son indicativas, ya que pueden cambiar con arreglo a un contexto en particular, y pueden diferir en el caso de algunos grupos, debido a su estado de salud, trabajo, condiciones climáticas, exigencias culturales u otros factores. (19)

Referencias

1
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 5 de febrero de 1917. Art. 4.
2 Ibidem. Art. 73, fracción XVII.- “El Congreso tiene facultad:.. XVII... para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal”;
3 Ibidem. Art. 27, párrafo quinto.- “Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzados por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino; o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fije la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de esta aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados”.
4 Ibidem. Art. 27, párrafo sexto.- “En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores [minerales y aguas de la Nación], el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes
5 Ibidem. Art. 27, párrafo tercero.
6 Ibidem. Art. 25, párrafo sexto.
7 Ibidem. Art. 73, fracción XVI, 4ª.
8 Ibidem. Art. 73, fracción XXIX-G.
9 Ibidem. Art. 115, fracción III, inciso a).- “Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje,  alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales”.
10 Ibidem. Art. 115, fracción IV, c).
11 Ibidem. Art. 115, fracción V, g).
12 Ley de Aguas Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 1 de diciembre de 1992. Última reforma publicada en dicho Diario el 24 de marzo de 2016.
13 Ibidem. Art. 1.
14 Ibidem. Art. 3, fracción XXI.- “Desarrollo sustentable”: En materia de recursos hídricos, es el proceso de evaluable mediante criterios e indicadores de carácter hídrico, económico, social y ambiental, que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se fundamenta en las medidas necesarias para la preservación del equilibrio hidrológico, el aprovechamiento y protección de los recursos hídricos, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de agua de las generaciones futuras.
15 Ibidem. Art. 3 fracción L.
16 Ibidem. Art. 9 fracción XIII.
17 Ibidem. Art. 44.
18 Ibidem. Art. 45.
19 Naciones Unidas, Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionados con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos, Asamblea Genera, A/HRCA/HRC/6/3, 16 de agosto de 2007, párrafo 15, p.12

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